“网运分离”方案的尴尬
铁道部内部大多数人都相信，国务院对“网运分离”的沉默是基于此前试点的失败。早在“网运分离”仍处于讨论阶段时，铁道部已经在各地悄然开始了改革的试点。
1998年开始，受到财政赤字等问题的影响，铁道部对柳州、南昌、呼和浩特和昆明等铁路管理局开始实行“资产经营责任制”试点改革。一年后，此种制度被推广到了整个铁路运输产业。
所谓“资产经营责任制”是指铁道部将部分权限下放到各地路局，在允许地方自主经营的情况下，以是否能自负盈亏来考核地方路局领导。日后，傅志寰曾在公开场合肯定了这一制度，称：“铁路局局长两年不扭亏，要自动辞职，铁道部的领导班子两年不扭亏，也自动辞职，我们当时表了决心，这个决心现在看来起了作用，各路局经营情况也明显好转。”
同时，铁道部还在各地路局组建了客运公司，试行“网运分离”模式。
这场轰轰烈烈的权力下放很快被否定，有消息传出客运公司成立后，各地铁路局亏损反而愈发严重，仅郑州铁路局一年就亏损近7000万元。郑州铁路局一退休干部称，当初搞网运分离，外界一致看好郑州铁路局。但实际的情况是“客运公司是独立出來了，但运输调度权还是在铁道部手里。在运力吃紧的时候，本来拉运输肯定赚钱，但上面有意增加客运，这样一进一出，肯定要赔钱。”
此外，客运公司的成立还加剧了各路局潜伏多年的内部矛盾，引发了内耗和争斗。据该干部回忆，客运公司成立后开始和各车站发生利益争夺，“归根究底还在于铁路系统内机构冗杂、各部门利益纠缠不清。客运希望旅客上车补票，这样就能获得收入，车站当然不愿意。”为了争夺客源和票价优势，郑州铁路局客运公司还发生了职工围攻客车甚至殴打领导的事件。
地方试点的失败和国务院的沉默，让铁道部不得不重新开始考量改革的方案。2002年，傅志寰通过关系联系上世界银行，邀请后者独立完成一份铁路体制改革的方案。
“2002年傅部长找到世界银行，希望就铁路改革提供意见。当时中国政府高层已经开始重视垄断国企的问题，但是世界银行的报告只允许在小范围内进行内部讨论而已。”路易斯·汤普森( Louis S. Thompson)告诉早报记者。
作为当时世界银行铁路问题首席顾问，汤普森此前曾参与过包括阿根廷、巴西、墨西哥和波兰等数十个国家铁路改革讨论研究。如今，已经离开世界银行的汤普森一再强调，自己的观点仅代表他个人，与任何组织无关。
在实地调研分析后，汤普森颠覆了铁道部一直热衷的“网运分离”方案，提出“网运合一”模式。他借鉴美国和加拿大的铁路运营方案，建议铁道部成立国家铁路总公司，代表国家行使铁路经营职能。在总公司之下，再组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域性竞争。“我并不是认为网运分离不好，但中国的实际情况是，如何在保证铁道部对资源和财政的控制下，实现内部合理竞争机制。因此，美国的模式更适合那个时期的中国。”汤普森解释道。
“我还建议中国铁路能够放开对私人资本的限制，作为另外一个绝对垄断的铁路案例，印度铁路也已经开始尝试放开私人投资铁路事业。”此外，汤普森还建议铁道部尝试票价改革，以缓解铁道部财政收支上的压力。
世界银行的方案被认为是对铁道部震动较小、改革成本也较小的一个现实方案，得到一些业内人士的赞同。
2003年，铁道部再次向国务院提交新的铁路改革方案，内容即是“网运合一、区域竞争”模式，但国务院依旧对此没有明确表态。对于政府在铁路改革方面的谨慎和犹豫，汤普森分析道：“从我了解到的情况看，中国政府当时非常关注煤炭运输和中国未来的高铁建设，因此担心改革会影响到这两方面的有序进程。”
而一位铁道部退休干部则告诉早报记者：“铁路改革不像大家想得那么简单，当时很多老同志到铁道部和国务院提意见，不支持改革。”该说法得到了中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹的确认，张昕竹称：“铁道部的一些人反对改革，理由是，铁路在中国是朝阳产业，仍然需要大量投资，需要集中力量办大事，不能因为体制改革而使行业太分散。另外，体制变了会影响协调问题，最后影响运输安全问题。有的还提出一个很有意思的理由，认为政企分开后，铁道部控制力可能会减弱，一旦国家有危难，会影响国家国防安全。”
“我个人觉得，可能是决策层被这些理由打动了，认为客观上铁路还是要继续大力发展，怕改革可能会出问题，所以铁路改革就搁置了。”张昕竹告诉早报记者。
[作者：仝宗莉 编辑：禹亚楠]
