(机构)改革最困难的就是理清政府权力清单，清楚界定政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。
一方面是放权，也就是下放权力，下放到下一级部门；一方面是削权，也就是权力转移，向社会转移。
——国家行政学院教授竹立家
为期3天的第十八届中央委员会第二次全体会议昨日闭幕，会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。
又逢政府换届之年。此次作为改革开放以来的第七次大规模政府机构改革备受瞩目。记者采访中，专家普遍认为，改革以“微调”为主，稳步推进。
“精简机构是一场革命”，邓小平曾如此评价机构改革。1982年至今历经31年，这场改革仍在延续。
主线
适应市场经济为改革目标
改革开放至2008年的30年里，中央政府已6次较大规模调整。政府机构配置逐步与市场经济接轨，建立公共服务型政府的改革路径日渐清晰。
参与2008年“大部制”改革方案设计的中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯说，1982年之前，改革目的是为计划经济服务，1982年之后，改革目的是与市场经济接轨，逐步废除专业工业经济部门。
1982年改革开放后首轮机构改革时，国务院改革减掉了39个工作部门，并为经济体制改革打下“伏笔”成立“国家经济体制改革委员会”；1988年的第二次机构改革，更是刀落计划经济产物的工业专业经济部门，撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委。
此后的机构改革也均围绕这一宗旨展开。到2008年的第六次机构改革，为最大限度地避免职能交叉迈出了“大部制”步伐。新组建工信部等5个部委，国务院组成部门改革为27个，这也被媒体称为“第一轮大部制改革”。
汪玉凯总结，改革开放至今的机构改革，可以划分四个阶段：上世纪80年代的精简机构；上世纪90年代的为市场经济奠定基础；2003年的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本定位；2008年和今年即将到来的“大部制”改革。但历次改革，始终以适应市场经济体制改革为目标，以转变政府职能为轴心。
探索
“大部制”不是简单加减法
改革开放后，中国进入快速发展期，机构改革方案也曾遇反复，一些国家部委几度沉浮，汪玉凯说，期间折射出的是政府对机构改革的探索。
国家经贸委、商务部的裁撤、重建过程，正是缩影。
国家经贸委前身为国家经委，改革开放前已经历一次撤销、恢复过程。1982年机构改革时，吸纳了国家机械工业委员会、国家能源委、国务院财贸小组等多个经济主管部门。但1988年机构改革时被撤销。1993年再度恢复，并更名为国家经贸委。1998年机构改革时，吸纳了10个原部级经济部门，被称为“小国务院”。但五年后，2003年机构改革时，与原对外经济贸易合作部一道，合并成“商务部”。
汪玉凯认为，商务部是和大部制改革思路最为接近的一个机构改革。“大部制怎样设计才合理、高效，大多需要再探索”。
他认为，2008年机构改革，是权力机构调整的重要切入点，确定了行政三分制，即决策、执行、监督三分的中长期改革目标。去年11月，十八大再次提及“大部制”，十八大报告要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。
汪玉凯分析，本轮即将展开的改革，是上述行政三分制改革目标的延续，“部门会做‘微调’”，调整着眼于转变政府职能、理顺内部关系，而不是过多看重外部部门合并。
有分析称，推进政府改革是一项系统性的工程，涉及经济社会各个领域，很难寄希望于“毕其功于一役”。在明确改革目标后，重在创造条件，积极稳妥地推进，成熟一项推进一项，由此真正释放出强劲的改革红利。
关键
改革要打破部门利益博弈
对有媒体报道的“大能源”、“大文化”、“大金融”等未能纳入本轮机构改革方案，采访中有专家认为，如果属实，这将是一大遗憾。尤其是能源界业内人士发文分析，“大能源”延后源于部门利益博弈难以平衡。
国家行政学院教授竹立家举例说，中国能源管理职能分散在国家能源委、国家发改委、能源局、水利部、国土资源部等十多个部门中，是行政管理“九龙治水”、“政出多门”的典型代表。
他认为，作为行政体制改革的突破口，机构改革通过经济体制改革推动政治体制改革，触及的是政府放权与削权，“改革最困难的就是理清政府权力清单，清楚界定政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。一方面是放权，也就是下放权力；一方面是削权，也就是权力转移，向社会转移”。
但涉及放权与削权的改革，相当于公权力“革自己的命”、让出自己的“饭碗”，势必陷入部门利益博弈。
包括本轮改革在内，1982年至今的7次改革，每一次都选择在政府换届之年。一位专家表示，一方面换届之年也是开局之年，同时一些部委官员退休，可减少改革阻力。
“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事，”《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力。他说，1997年年底，找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤，长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。
曾担任中编办副司长的尹光华在接受《中国改革报》采访时说，有部委总是从本部门利益出发考虑问题。你这样改，他那样改，结果，即使方案本来是一件完整的西装，征求意见一圈下来，也只剩下一个坎肩了。
竹立家说，部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革会留有遗憾，形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。
例如1982年机构改革后，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。但由于这次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制、没有实现政府职能的转变等原因，到1988年，国家部委、直属机构又升至71个。
而部委不愿放权、削权的另一个后果，导致部级事业单位伴随机构改革如雨后春笋般产生。“每次机构改革，事业单位成了行政改革的分流渠道，国家部委一些直属局，直接改成了直属事业单位。”汪玉凯说。
查询发现，如1993年，国家气象局更名为中国气象局，由国务院直属机构变为直属事业单位；国家地震局更名为中国地震局，由国务院直属局改为直属事业单位；1998年，新组建机构证监会、保监会，鉴于“政府要精简机构”均被定为部级事业单位。2003年成立的银监会，同样是部级事业单位。
竹立家说，本轮机构改革虽是“微调”，但如何打破部门利益博弈僵局，实现真正的放权和削权，仍是关乎改革成败的关键问题。
难点
做好人员分流防止回流潮
竹立家说，机构改革如果没有实现真正的放权和削权，政府机构的职能、职位没有真正转变，那么就会带来另一个难题——人员分流后的再回流。
每一次机构改革，人员分流安置都是重中之重。如1998年机构改革，各部委分流安置主要通过三条途径：老公务员提前退休；政府出资读书，本科毕业的读硕士，硕士毕业的读博士，读书期间各种待遇不变；调入直属国有企事业单位。
但是，大量人力、财力实施的人员分流，不久后却形成了回潮流。《南方周末》2008年发表的《1998年部委人员大分流回望》曾报道，外交部一部门就有10多人回流。财政部也曾有类似情况，一名财政部工作人员回忆说，“那次改革的问题是只减了人员，但一些职位的职能没有发生变化，导致一度缺人手，这也是部分人能够重新回来的原因之一。”
竹立家认为，本轮机构改革精兵简政幅度较小，不会造成1998年47%的大范围人员分流，但是，“只要涉及部门撤销、合并，就会有人员分流安置以及再回流问题”。
他同时强调，历经改革，政府职能交叉问题已有好转，加上事业单位改革正在推进中，卡住了机构改革的一条人员分流主渠道，“这些都是本轮机构改革进一步转变政府职能的推动力”。
此外，对“大能源”、“大金融”的改革前景，竹立家认为，这两项改革极有可能成为下一次机构改革的主要内容。
据《财经》报道，2010年财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办等单位，起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》，初拟了两套“大金融”改革方案。去年9月，中国能源研究会也形成了“大能源”改革报告。
而且，广东两个行政机制改革试点深圳和顺德，以决策权、执行权、监督权三权分制为主的行政三分制大部制改革，已试点4年，“行政三分制能破解利益博弈问题。尤其是广东顺德的大部制改革，备受好评”。
竹立家说，从此前的改革伏笔，以及试点地区的成效，可以预见，下一轮机构改革将力度更大、更为彻底。( 记者 王姝 北京报道)
