我(对王岐山)说大家对反腐的期望值很高，但我希望中央在反腐败问题上不要搞运动式，没必要搞廉政风暴，应该在法治的轨道上依法来反腐败。 ——马怀德
经过将近一年时间的调整，曾在“唱红打黑”道路上狂飙突进的重庆，逐渐脱离强人政治的影响回归常态，公权力滥用导致的种种恶果引人深思；
“网络反腐5年曝光39案”，在互联网的世界里，仍然不时有贪腐者因网民举报现出原形，专家直言公共舆论渐成重要的社会自净方式；
作为制度反腐的突破口，官员财产公示被认为是一个十分重要且十分有效的抓手，但各地试水推进艰难；
以上种种，是我们现在讨论反腐议题最不能忽略的图景。
然而要想达到“干部清正、政府清廉、政治清明”的彼岸，一人一事的揭示、一时一域的改变都不足为训。在专家看来，通过完善相关立法将公权力纳入法治轨道，通过政治体制改革对权力形成有效监督，才是标本兼治的正途。
作为“反腐亮剑”系列报道的收官之作，本报就制度反腐有关话题分别专访中国政法大学副校长马怀德和中国纪检监察学院副院长李永忠。
■对话人物
马怀德，中国政法大学副校长，北京市社科重点研究基地法治政府研究院院长，教授，博士研究生导师。中国法学会行政法研究会副会长兼秘书长，中国法学会常务理事，中国监察学会常务理事。
在11月30日中央纪委书记王岐山主持召开的党风廉政建设及反腐工作座谈会上，马怀德建议制定《重大决策程序条例》《政务公开法》《行政组织法》等三部法律，将公权力纳入法治轨道。
■核心观点
马怀德认为，腐败的产生和权力不受制约、权力滥用有直接关系。预防腐败，特别是惩治和消除腐败，也必须将公权力纳入法治的轨道，通过严格的法律规范，制约公权力，规范公权力，防止可能发生的公权私用、权力寻租及权力滥用。
马怀德同时表示，要引导人们用法治的方式解决问题，不能什么问题都找领导批示。
□制度弊端
有些政策法规被虚化被架空
京华时报：您在11月30日的座谈会上提出，从源头反腐应制定三部重要法律，您的核心观点是什么？
马怀德：我的核心观点就是必须通过规范公权力的方式来从源头上减少和消除腐败。我认为，腐败的产生和权力不受制约、权力滥用有直接关系。预防腐败，特别是惩治和消除腐败，也必须将公权力纳入法治的轨道，通过严格的法律规范，制约公权力，规范公权力，防止可能发生的公权私用、权力寻租及权力滥用。
京华时报：我国目前制约公权力的制度和法规有哪些？您认为应如何健全？
马怀德：从数量上来看，我国制约权力的制度和法规其实是比较多的。我们有行政监察法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法，还有招标投标法、政府采购法，以及对于惩治贪腐犯罪的刑法，还有大量党中央、中纪委和监察部发布的涉及预防和惩治腐败的相关廉政准则、规定等。
这些现有的法律、法规、政策要求，还需要进一步落实。如果都能够完全落实，我相信现在的腐败现象会有所收敛。有些政策、制度，因为没有法律效力，即便有人违反，也没办法追究相应的法律责任，有些制度容易被虚化、被架空，需要上升为法律。
另一方面，尽管我们有这么多的法律法规、政策要求，但是与十八大报告提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求相比，还有较大差距。我认为，还是要尽快制定一些比较关键的、支架性的法律，来构筑一个预防和惩治腐败的体系，形成强大的法律震慑力。
马怀德：在我发言的过程中，王岐山书记频频点头，没有说什么。最后到他讲话的时候，他讲到制度创新的重要性时，提到了我发言的部分内容，肯定了制度反腐的重要性。
□立法建议
党委政府权力都应立法监督
马怀德：目前来看，这三部法律，都没有列入立法计划。我建议的法律和理论界已经在探讨的相关法律之间，其实有一些交叉的地方。比如说《重大决策程序条例》，这与学术界提出的《行政程序法》之间，有一些交叉、重合的部分。我过去在中纪委的座谈会上，也曾经主张过制定一部统一的《行政程序法》，为行政机关行使权力设定一个最一般的、最重要的、最基础的程序规则。但是这部立法被纳入全国人大“研究成熟时考虑起草”的二档立法计划，目前为止没有实质进展。
我这次改提《重大决策程序条例》，是考虑到《行政程序法》的制定难度大，作为全国人大制定的法律，成熟性要求比较高，短期内不太可能制定出来。而要规范和约束党委、政府的决策权，必须制定相关的程序规则。《重大决策程序条例》不仅要约束行政机关的权力，也要约束行政机关以外的其他公权力主体的行为，比如党委的决策。现在，党委的决策和政府的决策往往很难严格区分开，地方党委行使了很多行政的权力。所以，如果能对行政和党委的决策活动加以严格的约束和控制，明确相关的规则，对于防止腐败、减少决策的随意性和不负责任，会发挥很好的作用。
京华时报：您建议制定的《政务公开法》，想要解决哪些问题？
马怀德：政务公开方面的制度其实我们提出很多年了，还有党务公开、村务公开等，有些已经形成了比较规范的制度化的成果，但毕竟还是停留在政策层面，没有上升为法律。2008年实施的《政府信息公开条例》，与建设透明政府、保障公众知情权，特别是对防止腐败发挥了很好的作用，但它毕竟是行政法规，不是全国人大制定的法律，与档案法、保密法无法有效衔接。而且该条例局限于行政信息的公开，没有涵盖党务公开、司法公开以及各个领域办事公开的制度。我希望能制定一个覆盖面更广、适用范围更大的《政务公开法》，解决党务公开等领域实际存在的问题。
京华时报：《行政组织法》呢？
马怀德：《行政组织法》主要是用来解决机构设置、人员编制和政府机构的职责权限划分等问题。我国有1985年的国务院组织法、地方人大及其政府的组织法，但都比较抽象、原则，缺乏可操作性。而机构设置、权限配置是不是科学合理，对政府是否廉洁至关重要。现在很多腐败人员，基本都来自所谓的强势部门，权力比较集中、比较大的部门。由于权力清单大家不掌握，对政府权力到底多大不掌握，对权力行使的主要规则、政府之间的关系都不清楚，腐败就非常容易发生，难以避免。要想从源头上治理腐败，划清政府权力边界，让政府的每项权力都置于社会的监督之下，让政府行使权力都有权力清单来衡量是否合法，这就是制定完备的组织法来预防腐败问题的主要原因。
京华时报：对于这三部法律，您有什么样的立法预期？
马怀德：从学者的角度谈必要性，我们希望越快越好，但是立法机关何时将它们纳入到立法进程中，还是要靠他们斟酌、决策。我们希望利用新一届党中央掀起反腐倡廉新高潮的契机，推进立法进程，毕竟这是源头防腐比较重要的法律。
□制度落实
不要什么事情都找领导批示
京华时报：此次座谈会的召开，有人说这预示着反腐要有大动作，您怎么看？
马怀德：座谈会之后，王岐山书记和每位专家握手道别，我当时和他说了几句话。我说大家对反腐的期望值很高，但我希望中央在反腐败问题上不要搞运动式，没必要搞廉政风暴，应该在法治的轨道上依法来反腐败。立法固然关键，但是更关键的是怎么来落实这些制度和法律。
京华时报：很多人已经习惯了运动式，认为这样有效？
马怀德：过去我们习惯搞风暴、搞运动，但运动过程中就免不了选择性执法，比如钓鱼执法、暴力执法、不公正执法，都有可能出现。不能靠运动来解决中国的问题，首先要靠制度，第二要靠法律法规、制度的落实，要比较稳定的、有效的、持续的、长期的落实。中国的法治进程，也不是靠简单的立法来解决，更多的是要靠立法、执法、司法等各个方面来推动。
京华时报：从人治思维向法治思维转变，您有哪些建议？
马怀德：我觉得，领导干部首先要提高法治意识。国务院在2010年提出，增强领导干部的法治意识，提高他们的法治能力。提高从法律人才中选拔干部的力度，对现有领导干部进行法制教育和培训，提高他们的法律素养。
另外，社会舆论要正确引导人们用法治的方式解决问题。比如领导批示很重要，但不要引导全社会出什么事情都要找领导批示，不要一味推崇以人治的方式解决问题。法律法规要自动运转，不是靠领导人的批示。最重要的，司法机关要发挥应有的司法监督作用，发挥其裁判纠纷的作用，让人们有纠纷就想到法院，有法律问题就想到以法治的途径解决，而不是靠信访、靠领导批示、靠人治的方式去解决。要营造出人人遵法、人人守法、人人用法、人人信法的环境，使人们崇尚法治、信赖法治、尊重法治。 本报记者裴晓兰
