[现象]
百起行政案，一把手出庭应诉仅28起
昨天庭审之所以引起众多媒体注意，则是因为在几天前的5月23日，郑州市政府出台《关于加强行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉工作的意见》，明确提出六种情形下，行政单位“一把手”应出庭应诉。六种情形分别是，本单位当年发生的第一起诉讼案件；上级机关要求出庭应诉的诉讼案件；人民法院建议出庭或旁听的诉讼案件；人大代表、政协委员参加听审的诉讼案件；案情重大复杂，对本单位行政决策、行政执法工作将产生重大影响的诉讼案件；应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的其他诉讼案件。
而此前的2009年7月10日，郑州市政府就出台《郑州市行政应诉工作规则》，建立行政应诉案件败诉责任追究制。“强制”“一把手”出庭应诉。去年11月27日，郑州市人大常委会做出了《关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》，决定制定健全并严格遵守行政首长出庭应诉制度。该措施也引起最高人民法院和省高院领导的重视，并专门作出批示，对郑州法院实行的“一把手”出庭应诉制度表示肯定。郑州市政府在本月23日再次出台规定，也是落实郑州市人大决议，强化和完善行政一把手出庭应诉制度的具体措施。
但在昨天审理的这起民告官案中，记者们希望在被告席上能看到的“一把手”身影并未出现。
庭审结束后，记者采访了郑州市中级人民法院行政审判庭庭长王银生。据王庭长透露，在要求“一把手”出庭应诉规定未出台前，郑州市每年行政诉讼案平均在1000件左右，但行政一把手每年出庭应诉的屈指可数，仅有三四例。此前，郑州中院曾考虑到领导应酬多等原因，甚至在一把手出庭应诉方面专门做了调整，如一把手不能出庭的，单位副职及党组成员均可代表单位出庭应诉。尽管如此，在日常案件审理中，仍有很多单位派律师出庭。拿今年一季度来说，郑州市审理上百起行政案，但行政一把手出庭应诉的仅有28起。
[探因]
特权思想在作祟，规章制度不健全，一些领导没自信
王银生认为，导致“一把手”不愿出庭应诉的原因很多。首先，一些官员认为，行政权是行政机关独立使用的特权，不应受到其他机关的监督，也不能适应司法监督。只能接受“官管民，官审民”，不能接受“官受审”。一些行政执法人员以“官老爷”的身份自居，法律、法规意识淡薄，导致越权执法；证据规则意识淡薄，导致举证不力，认定事实不清或错误；程序意识淡薄，致使违反法定程序现象突出；准确适用法律意识淡薄，导致适用法律错误；合理行政意识淡薄，导致行政裁量失当甚至滥用职权；恪尽职责意识淡薄，不依法履行法定职责或者行政不作为。
其次是制度方面。有些行政机关内部规章制度不健全，分工不具体，责任不明确，问责机制不到位，致使败诉案件屡屡发生；有些行政机关之间或内部职能重叠、交叉执法、互不通气，致使重复处理，引发错案；有些行政机关内部规定繁琐，审批层级繁多，为应诉加盖公章，需多个部门和十几个领导审批，致使错失答辩有效期而导致败诉。
另外，就是领导们对自己拥有的法律知识不自信。出庭应诉是对领导法律知识、法律水平、应诉能力、答辩能力的考验。如果不够自信，也就不愿出庭应诉了。“还有个别领导对打官司这事不重视，认识不到位，根本就不当回事。”
