漫画/郭山泽
◎“群众和城管之间产生矛盾的根本原因没有解决，有时候文明执法到底是什么，我也搞不清楚。”
◎“城市管理要管什么、怎么管、管到什么标准等，群众都可以参与制定。自己确定的标准自己来维护，有利于消除管理者与被管理者的对立矛盾。”
◎“长期以来，城市管理存在种种矛盾，矛盾的深层原因在于群众对城市管理工作不了解，没有积极性。”
最近，“城管”话题热度不减。广州城管队员穿防刺衣执法的消息一出，便引起网友吐槽;而北京将推出非现场执法治理大排档的消息，则是近期为数不多的正面报道之一。被人们称作“上管天、下管地，中间还要管空气”的城管，如今一举一动都牵动着人们的视线，因为它所传递的不单纯是城管队伍的执法状况，还是一个城市自我管理能力的写照。
“得不到社会认可，真的让人很委屈”
“每次看到城管打人或者城管被打的新闻就特别揪心，特别不是滋味儿。”北京市西城区城管执法监察局某执法队原队长王师明在城管一线工作了9年，他同其他城管队员一样，非常关注媒体对城管工作的报道。王师明坦率地告诉记者，大量负面信息不仅干扰着城管队伍的稳定性，而且对执法效能和队员积极性有很大影响。
王师明说，随着城市的不断发展，城管职能越来越多，但是人员编制并没有随之增加，城管队员常年处于超负荷工作状态。只要进了城管队伍，就意味着没有公休日，尤其是领导干部，一天要24小时全天候执守。“辛苦我们不怕，因为这是工作需要，但是每次面对群众不理解和不支持的时候，那种得不到社会认可的感觉，真的让人很委屈。”
前不久，王师明和同事在街上巡查，看见一个小伙子开着一辆货车在路边卖水果，就上前敬礼，告知其这样会影响市容市貌，劝小伙子到附近的菜市场去卖水果。旁边看热闹的一位中年妇女调侃道:“这不是王队长吗，你拆违那么严格，今天我就要看你怎么严格执法，能把无照商贩扣下来吗?”说话间，又走来一位中年妇女说，“差不多就成了，卖点东西也不容易，人家也是为了给大家提供方便。”
“同样是女同志，你们俩观点都不一致，你们说，我该怎么执法?”王师明这么一问，两名妇女哄笑着走了。随后，在王师明的劝导下，小伙子认识到随处摆摊不对，跟王师明回到执法队接受处理。
“虽然没有发生冲突，但是这种尴尬的执法环境对城管队员来说天天都会碰到。”王师明说，城管执法的对象中有不少是困难群体，在涉及这部分人生计的执法中，违法当事人的对立情绪就很强烈，加上对违法当事人抱有同情心的围观群众的煽动，这种情况下就很容易引发暴力抗法等情况发生。
说到委屈，不少城管队员都有同感。媒体报道，今年6月，安徽省黄山市歙县城管局给该局一位在执法过程中被打伤的女队员颁发了“委屈奖”，鼓励其文明执法。据了解，获奖者必须符合“在执法过程中打不还手、骂不还口”的规定。这位女队员在获奖感言中说道:“颁个‘委屈奖’也无法消除心里的委屈。因为群众和城管之间产生矛盾的根本原因没有解决，有的时候文明执法到底是什么，我也搞不清楚。”一番话，道出了城管队员的困惑。
职能庞杂琐碎，执法力不从心
何谓“城管”?城管与群众之间究竟是一种怎样的关系?
全国政协委员、中国政法大学法学院教授曹义孙解释说，“城管”，即城市管理，是指以城市这个系统为对象而进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。在现行制度中，“城管”包括城市市容市貌、秩序、环境、卫生等为核心的相关城市管理。同其他行政机关一样，城管与群众之间，既是管理关系，更是服务关系。
然而，每个流动摊点背后，往往维系着一个人甚至整个家庭的基本生计来源。城管面对的大多是这样的困难群体，而这些群体又多是政府扶助的对象，这让城管执法确实“两难”:严格执法，难免会遭到社会谴责;不严格执法，又要背负失职骂名。可见，末端的柔性执法，考验的不仅是城管队员的素质，还有一个城市的综合管理水平。
王师明说，城管虽然履行的是政府职能，但是行政执法不具有强制力，执法过程中主要以劝导和教育为主。他曾接触过这样一个流动摊贩，从40岁开始卖老玉米，一直卖到了60多岁，一身的病，即便暂扣了老人摆摊工具也无济于事。一来二去的，老人跟城管都熟了，看见城管打个招呼就自觉地拿着东西走了，等城管一走又回来摆摊。
王师明说，城管很多时候解决的只是表面问题，就像人们常说的“城管来摊贩跑，城管走摊贩来”，难以从根儿上解决问题。
职能的庞杂琐碎，让人员匮乏的城管队伍更显得力不从心。王师明介绍说，北京市城管的行政处罚范围从最初的7个方面扩大到现在的13个方面366个项目，其中，市容环境和拆除违法建设是重头戏，涉及到市容市貌、市政设施、园林绿化、环保、燃气等相关职能部门部分行政处罚职能。随着城市的不断发展，各地的城管职能都在不断增加，实践中遇到的执法困难也越来越多。
弥合矛盾，需要公众参与
围绕城管问题，曹义孙不久前随全国政协到上海和南京等地进行了专题调研。他发现，各地都很重视城管工作，尤其在解决城管与群众关系方面，有不少成功经验。
比如南京，2012年3月1日，《南京市城市管理条例》正式实施。该条例在全国率先提出了从“城市管理”走向“城市治理”的思路，明确提出公众参与城市治理，并专章规定了公众参与的内容，充分保障公民的知情权、参与权和监督权，还将柔性管理方式作为完善城市治理的重要方法，确立了“柔性管理，最小损害”原则。
从“管”到“治”，一字之差，意义重大。曹义孙说，这意味着城市管理从单一主体转向多元主体，即“官方十公众”的参与模式。长期以来，城市管理存在种种矛盾，矛盾的深层原因在于群众对城市管理工作不了解，没有积极性。依照《南京市城市管理条例》，南京市设立的城市治理委员会，至少一半委员来自公众，扩大了群众有序地参与城市管理的渠道。针对城市管理要管什么、怎么管、管到什么标准等问题，群众都可以参与制定，自己确定的标准、自己来维护，有利于消除管理者与被管理者的对立矛盾。
与曹义孙一起进行调研的，还有中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授。在如何解决城管与群众矛盾的问题上，熊文钊认为，人们对城管执法权力的质疑，大多来自其主体地位和职权没有明确的法律依据。行政处罚法只规定了集中行使行政处罚权制度，而这一制度的执法主体、执法范围、执法程序、法律责任等具体内容都没有规定。
熊文钊说，立法上的缺失导致综合执法工作出现了执法缺乏统一性和规范性、法律适用冲突严重、执法手段遭到限制等问题。他建议国家根据立法法的有关规定，先由国务院就城市管理综合行政执法事项制定行政法规，为综合行政执法工作的进一步开展提供法律保障。待时机成熟时，再由全国人大制定相关法律。
城管与群众间的矛盾，在曹义孙看来原因很多，不完全是法律问题，目前为城管进行全国性立法时机尚不成熟。“中国改革开放30年来，发展速度快，法律和规范建设跟不上发展速度，百姓还来不及学习运用法律规范，也就谈不上形成意识规则。人们基本是按照个人对社会的理解，根据利益需求对事情进行判断，这种情况下，矛盾必然是多元化的。”曹义孙认为，城市管理应该以一种包容心态进行，城管工作要赢得百姓认可，还是要采取管理者与被管理者都认同的执法方式。
此外，曹义孙认为，城市管理工作井然秩序、违章建设顺利拆除，城管功不可没。舆论应该积极给予宣传，让群众了解并理解城管的工作。同时，在法制宣传方面，也要强调城管的职能，让群众了解什么行为应当受到法律法规的约束。
