5月15日,大陆架界限委员会就日本等国外大陆架划界案处理情况公布第29届会议主席声明。声明称,不认可日本依据冲之鸟礁(日方称“冲之鸟岛”)主张的“外大陆架”。该处理结果否认日本依冲之鸟礁主张的约25万平方公里的200海里专属经济区和大陆架。这在事实上宣告了日本变礁为岛,非法攫取海域的美梦破灭。
日本变礁为岛的如意算盘
然而,就在4月27日,日本却在冲之鸟的事情上撒了谎。当时大陆架界限委员会将划界案处理结果告诉了日本,日本外务省官员随即对外宣称,日本大陆架延伸申请获得大陆架界限委员会建议；委员会对日本国提交的共7个区块之中的6个给出了建议,其中包括冲之鸟岛北部的四国海盆区块,日本国将冲之鸟岛作为基点的主张得到委员会的认可。
冲之鸟是西太平洋上远离日本本土的孤立岩礁,位于东京以南约1700公里。礁上既无淡水,亦无植被,高潮时仅两块岩石露出海面,分别高出海平面约16厘米和6厘米,面积不足10平方米。
目前关于冲之鸟礁的归属问题确实不存在争议,是日本的领土。围绕冲之鸟礁争议的焦点在于:冲之鸟礁到底是只能拥有12海里领海的岩礁,还是可以主张拥有200海里专属经济区和大陆架的岛屿?
争议的焦点来自对冲之鸟的定性的分歧。别看“冲之鸟礁”和“冲之鸟岛”虽然只有一字之差,可是结果却差距十万八千里。根据国际法海洋法规定,岛屿是指四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域,一旦被认定为岛屿,就可以以岛屿为基点划定领海、专属经济区、大陆架以及外大陆架。
以岛屿为基点划定的领海,宽度为12海里水域,在这12海里的水域,国家行使主权,主权管辖范围包括该水域的上空、水覆水域、海床和底土。沿海国还可以以岛屿为基点划定专属经济区,从领海基线量起最大宽度不超过200海里,国家行使部分管辖权。
在海底,沿海国可以以岛屿为中心划定大陆架,沿海国依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土,不到200海里,则扩展到200海里的距离。
如果沿海国陆地领土向海洋的自然延伸超过其领海基线200海里以外的,可以主张200海里以外的大陆架,简称“外大陆架”。
但是如果不是岛屿是岛礁,则只能以岛礁为基点划出12海里的领海,无法拥有专属经济区、大陆架和外大陆架。联合国海洋法没有定义什么是岛礁,但是规定,不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应享有专属经济区或大陆架。
如果冲之鸟认定为岩礁,日本只能以冲之鸟为基点划出12海里的领海,但是如果冲之鸟被认定为是岛屿,那么可以以冲之鸟为基点划出200海里的专属经济区以及大陆架,除此以外,还可以申请200海里以外的外大陆架。如果日本以冲之鸟为基点提出外大陆架划界案被批准,还可以得到面积约为25万平方公里的200海里以外大陆架。
正因为岛屿和岩礁差距巨大,日本一直想把冲之鸟礁变成冲之鸟岛。日本认为,公约第121条第1款认定:岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。因此冲之鸟是岛屿而非岩礁。
日本坚称冲之鸟礁为“岛”,想据此把公海海域纳入日本的“专属经济区”,将国际海底区域纳入日本的“大陆架”。为此日本苦心经营冲之鸟礁80年。
日本这样做有着自己的如意算盘,那就是试图以冲之鸟礁为基点主张47万平方公里的专属经济区和大陆架,这一面积超过了日本37.8万平方公里的国土面积。如果冲之鸟礁获得岛屿的法律地位,日本将获得40多万平方公里海域内的生物、非生物资源的专属权利和管辖权。
但这样做的结果是将本属于公海的大片海域划入日本的专属经济区；将本来属于“人类共同继承财产”的国际海底区域的一部分占为日本的大陆架。所以说,日本的主张不但损害周边国家利用公海的权利和自由,还将侵占国际社会对于国际海底区域的共同利益。
一旦冲之鸟被认定为岛屿,这一带海域成为日本的专属经济区,虽然军舰的航行不需要向日方事先通报,但如果进行军事演习、情报收集、武器试验、海底和海面的水文探测等军事活动将会受到日本的干扰。日本的这种做法挤压了周边国家发展公海的空间,包括美国、韩国在内,都受到了影响,尤其是中国。
以“冲之鸟”圈海无法律依据
2008年11月,日本向委员会提交了关于外大陆架划界案。日本划界案共包括7个外大陆架区块,总面积超过74.7万平方公里。其中,日本以冲之鸟礁为基点主张了面积约25.5万平方公里的外大陆架(即九州-帕劳洋脊南部,KPR区块)。日方“用心良苦”,想借委员会之手,使其涉冲之鸟礁非法主张获得国际承认,披上“合法外衣”。
在日本提交划界案之后,中国和韩国多次向委员会提交外交照会,明确请求委员会不应审议和认可日本划界案中以冲之鸟礁为基点所划定的外大陆架最外部界限,明确反对日本以冲之鸟礁为基点主张专属经济区和大陆架。否则,就相当于默认了冲之鸟礁拥有专属经济区和大陆架的权利。
中国从维护国际社会整体利益的立场出发,一贯反对日本非法主张,不承认日本所谓“专属经济区”和“大陆架”。中国外交部多次表示,冲之鸟是岩礁而非岛屿。中国政府一直认为冲之鸟礁只是一块礁石,日本无权把它纳入自己的经济水域范围。
据国际法专家分析,根据《联合国海洋法公约》第76条规定,沿海国陆地领土向海洋的自然延伸如果超过其领海基线200海里以外的,可以主张200海里以外的大陆架。对外大陆架提出权利要求的沿海国,须根据《联合国海洋法公约》所规定的一系列科学技术标准编制关于划定其外大陆架外部界限的信息资料,提交给大陆架界限委员会。
大陆架界限委员会是根据《联合国海洋法公约》建立的,有21名委员,由公约全体缔约国从各国推荐的专家中选出来。委员会是独立的国际机构,不是联合国的下属机关,只负责审定沿海国提交的科学资料(即“划界案”)是否符合《联合国海洋法公约》的规定。
大陆架界限委员会负责评价沿海国家提交的申请的科学材料的整体性,特别是法律、地质和科学技术材料的关联性,只能审议沿海国划界案中大陆架外部界限的数据和其他材料,审定提交的科学资料是否符合《联合国海洋法公约》的规定。
对于非技术问题,委员会没有得到授权。委员会是在《联合国海洋法公约》的框架下建立的专门的科学技术机构,是独立的国际机构,并非司法性质的仲裁机构,不具有解决划界争议的职能。委员会对沿海国所划定的外大陆架外部界限是否具有充分的科学技术和法律依据进行审议,然后以“建议”的方式对沿海国划界案作出认可或否定的决定。
经过反复讨论,2012年4月,委员会完成了对日本划界案的全部审议工作并作出最终的建议。考虑到中韩两国的反对意见,委员会第24届会议作出决议,决定全体会议将对小组委员会审议后拟定的涉及冲之鸟礁部分的建议“不采取行动”,即不予审议,“除非委员会另有决定”。
大陆架界限委员会的结论是完全符合联合国海洋法的。解决“冲之鸟”问题的最主要依据是《联合国海洋法公约》。岩礁属于岛屿范畴,但公约没有明确定义岩礁。海洋法公约并不排斥岩礁拥有领海。但是,如果是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不能拥有专属经济区和大陆架。
根据《联合国海洋法公约》第121条第3款的规定,冲之鸟可以勉强称作为岩礁,可以主张12海里的领海。之所以说它勉强可称作为岩礁,是因为日本自1988年以来在冲之鸟礁做了大量的人工加固工程,对此,国际上有不少质疑的声音。
冲之鸟礁从来就没有过人类居住,更没有过什么经济生活。以冲之鸟礁这样的弹丸之地主张40多万平方公里的海域和海底的资源及管辖权,违背《联合国海洋法公约》的目的和宗旨,是对善意解释国际条约的国际习惯法规则的挑战。
冲之鸟是远离日本本土的微小的无人居住也不能居住的岩礁,因此,在国际法上,冲之鸟是不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不能拥有专属经济区和大陆架,更不可能扩展外大陆架。因此,日本以“冲之鸟”为基点划出200海里大陆架范围,更以其为基点主张3处200海里外大陆架,是没有法律依据的。薛洪涛
