多地持续雾霾天气引反思
清洁“要命”空气环保执法要突破利益制约
已经8点多了，但是天好像还没有亮。这是1月30日早上，不少北京市民的感觉。毫无疑问，这一天又是一个雾霾天。
1月30日6时，中央气象台继续发布霾黄色预警。预计30日白天到夜间，辽宁中部和辽东半岛南部、华北东部等地有中度霾，局部地区有重度霾。
进入2013年1月以来，雾霾天气多次“光临”中国大部分城市。由于雾霾对人体健康的损害，用“闻霾色变”来形容生活在“雾都”中的公众，丝毫不为过。而随着连续的雾霾天气的出现，公众逐渐从抢购口罩的行动中，转变到反思如何用法律手段来治理空气污染。
“目前在解决空气污染方面，可以依据的法律主要包括环境保护法和大气污染防治法，相关的还有节约能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法等。法律手段包括直接的行政管制制度和基于市场的间接刺激制度。从我们国家的情况来看，应该混合使用这两类制度。其中许可证制度、环境标准制度、环境监测制度、环境影响评价制度、排污收费制度等是关键制度。”中国环境资源法学研究会副会长高利红说。
高利红认为，从环境保护的立法体系上来看，可以说比较完善了，但从立法的质量和内部关系上来看，还存在诸多问题。
“在我国的环境保护立法中，对于执法涉及的人员、经费等规定比较虚，立法的要点主要放在管理制度上了，对管理制度的实施机制和经费保障方面甚少着墨，这实际上是造成执法不力的重要原因。”高利红说，但就执法而言，也存在很多问题，主要体现在：现在的执法体制很难保障执法人员严格依据法律规定来执行，执法往往受制于各种复杂的利益制约从而偏离法律的规定；执法的分割比较严重，很难形成良性的协同，这与环境本身的统一性不相符合；执法的开放性和民主性不够，一般公民很难参与进来，难以有效调动社会力量。
对于环保执法的公众参与，中国人民大学法学院教授周珂说，英美国家在上世纪六七十年代也经历了深度污染的情形，但经过十几年的努力，美国制定出有上百万字的“清洁空气法”，该法非常细致，执行得非常严格，并特别强调公众参与，公众可以对侵害自己权益的环境污染行为提起诉讼。
据了解，新修订的刑诉法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
但是，在周珂看来，我国法院受理大气污染案件的数量非常低，大气污染因其受害群体不确定、损害后果不明显，很难提起公益诉讼。公众参与的具体制度还需要进一步细化，例如提起公益诉讼的主体、公众监督的权利应当在立法中更加明确，并在管理机制上加以确认。
针对近段时间出现的雾霾天气，不少地方都出台了应急措施。但有评论认为，真正驱散雾霾，还需要加强环保执法。(记者余飞 见习记者张昊)
“解决目前环保执法中存在的问题，需要严格依法行政，保障执法人员依法执行的权力，尤其是要坚持严格的执法程序，避免依手谕、口谕、会议精神执法的现象；建立网络化政府、整合执法力量、加强协同，避免执法分割；增加执法透明度和民主性，调动社会力量进行监督和参与。”高利红说。
“我国雾霾天气主要发生在空气循环差的地区，在立法层面上，应该允许各地方根据实际情况制定更细致、更严格的规定，推动地方立法。对于立法能力比较弱，可由有关部门、学者给予指引。”周珂说。
