中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华日前接受《经济参考报》记者专访时表示，农业转移人口市民化是中国经济转型升级的一项历史性的宏大社会工程。对于这一过程的决策，原则上与所有工程项目决策一样，必须核算其成本收益。如果这一工程的收益太低，成本过高，得不偿失，靠行政手段仓促上马，也是注定要失败的，不可持续的。正确认识并核算农业转移人口市民化的成本收益，才有可能走向健康、品质、可持续的城镇化轨道，实现美丽中国梦。
正确认识收益
潘家华表示，中国的城镇化进程，从改革开放初期不足18%的城镇化率，尽管受到城乡二元户籍制度的约束，一路持续、稳定、快速发展，提高到2012年的52.6%，而且各种预测表明，这一进程还将继续，在2030年前后达到中等发达国家的70%左右的水平。这一事实本身说明，这一进程是有收益的，而且在当前的经济社会转型之际，收益巨大而持续。
首先，升级版的中国经济，市民化是增长的动力源泉。改革开放以前，经济增长的动力来自“工农产品剪刀差”，即农产品低于价值、工业制造业产品高于价值的不等价交换，靠农业补贴工业、农村补贴城市，推进工业化、城镇化。改革开放以后，快速工业化拉动城镇化，主要靠外需和投资推动经济增长。在中国经济已经整体进入工业化后期、部分地区步入后工业社会的今天，外需扩大的空间和投资扩张的空间已经十分有限，而且不断受到打压。发达国家的市场需求已经趋于饱和；多数发展中国家的市场启动动力不足，但其产品与中国外贸形成竞争。中国一些资本和劳动力密集的制造业产能已经趋近甚至超过峰值。2012年，中国手机生产11.82亿台，液晶电视机1.14亿台，房间空气调节器1 .33亿台，汽车1930万辆。世界63亿人口，中国13亿人口，即使是产品不断更新换代，常规消费品的市场容量不可能无限增长。再看主要用于基本建设的钢材水泥。2012年，中国钢铁产能超过9亿吨，产量7.17亿吨，占世界总产量的46 .3%；水泥22 .1亿吨。2012年，房屋施工面54.34亿平米，新开工17.73亿，销售11.13亿，其中住宅9.85亿；新建公路58672公里，铁路5382公里。且不说扩张，要维持这样的生产规模，也需要持续的动力。这个动力就是市民化：现有2 .6亿非居住地户籍人口的市民化；未来20年每年按1个百分点计2 .6亿新增城镇人口的市民化；城中村大量人口的市民化，以及由市民化带动的城乡统筹需求，构成中国经济增长升级版巨大而持续的动力源泉。如果说过去30年经济增长和城镇化是工业化拉动的话，未来20年，则只能是市民化提升工业化推进城镇化。
第二，巨大的社会收益。中国特色社会主义，是要消除身份歧视，而不是固化甚至强化。一个对社会有巨大贡献的社会存在的群体的基本利益，也是社会整体利益不可或缺的重要部分。身份歧视对没有市民身份的这一巨大的社会弱势群体造成的心理扭曲、生理伤害、生存压力和话语缺失，不可能使之成为社会正能量。从某种角度上讲，市民化的社会收益，甚至要高于经济收益。
第三，巨大的环境效益。从规模和速度上讲，中国的城镇化工业化是前无古人，也可能是后无来者的。所造成的资源环境压力，也是空前的。2012年，中国进口原油2 .71亿吨，成品油0 .40亿吨，原煤2.9亿吨；铁矿石7.44亿吨。2011年，中国化石能源燃烧和工业生产过程排放的二氧化碳，占世界总量的28%，高出美国(16%)和欧盟27国(11%)的总和；人均接近7吨，而世界人均不足5吨，欧盟人均8吨。2012年冬延续到2013年春的全国大范围的雾霾环境，也使人们反思：如果美丽中国梦就是我们的环境天蓝、水净、地绿，我们为什么偏要将原本美丽河山折腾为天霾水污地秃然后再拼命呼唤梦求幻想当年呢？有人说，市民比农民消耗更多的能源、资源。在城乡二元结构的现实下，有统计数据的支撑；但是，经济技术的发展，人类社会的进步，集约的城市显然要比分散的农村要资源节约、环境友好。今天发达国家的实际状况就足以印证。
“上述简单的分析可见，市民化有着巨大的经济、社会和环境效益，是中国经济升级版的动力、保障和条件。”他说。
科学分析成本
据潘家华介绍，在城镇化加速、市民化矛盾突出的情况下，一些权威部门和智库开展了大量的调研，对市民化的成本进行了估算。2005年，中国科学院发布的《中国可持续发展战略报告》测算，每进入城市一个人，需要公共支付成本约为1.5万元。2006年，建设部调研组在提交的《农民工进城对城市建设提出的新要求》匡算，新增一个市民需要增加市政公用设施配套费小城市2万、中等城市3万、大城市6万，特大城市10万(不含运行和管理成本)。中国发展基金会2010年发布的《中国发展报告》得出的市民化成本为10万/人。今年早些时国务院发展研究中心对《农民工市民化的成本测算》数据为8万元/人。
如何看待这些数据？潘家华认为，从方法上看，所有这些成本测算忽略了社会成本。从经济上看，这些测算没有从发展的角度看问题。首先，从全社会视角，不论在何处，均有一个基础设施和社会保障的投入。农村现实情况投入少，并不表明未来投入也会少。近年来，国家财政已经逐步实施低保社保等社会全覆盖，尽管不同地区有差异。如果这样，市民化的成本，应该只计入增量成本，而不是完全成本。第二，市民化伴随着资产的转移支付。城市扩张用的土地，显然来自于农民。如果说土地置换这一安排有依据的话，至少市民化不需要额外计算土地成本。
在宏观经济层面，市民化的成本，均是一种投资。城市基础设施建设是投资，产生投资的乘数效应，扩大就业，增加收入；城市基本社会服务，包括教育、医疗、养老等，是成本，但更是就业机会，生活品质。因此，对待成本，需要科学全面地分析。
突破利益格局
市民化的收益远大于成本，但市民化进程却受到一些阻碍。原因何在？如何化解？
潘家华认为，受到体制保障的既得利益格局羁绊市民化进程。城乡二元户籍格局衍生出来的体制内与体制外；国有企业与民营企业等多重二元构架，造就权利的强势和利益的既得群体要维系和强化这一格局，而权利的弱势和利益的受损群体又无力改变这一既有格局。一些城市的决策者相信“成本”说，忽略权利或收益说，显然是对既得利益格局的认同和维护。
发达国家的城市化进程中的机会均等与基本保障的实践，有可以学习和借鉴之处。留美的中国学生，除了一少部分在高校和国家研究机构外，多数非常坦然的在私营企业或自我创业，似乎少有体制内外之分。笔者举家在欧洲8年，不论是求学还是工作，包括家属在内均享有社会基本保障，孩子的小学初中教育和医疗，均由所在国纳税人(也包括本人)统一承担。日本1945年的城市化率只有27.8%，25年后提高到72.1%，其城市化速率几乎是中国的1倍。为了解决“打工者”住房问题，日本建起了“公团住宅”和“公营住宅”等利用公共资金建设的公共住宅。1960年代初推行的“地方分散”计划，使人财物从大城市反流回地方，就近就业，就地城市化。上个世纪中后期的亚洲“小龙”新加坡，从独立到1980年代初，快速工业化城市化，短短20多年时间，政府住房发展局给80%的国人提供了楼房单元。在1990年代，甚至高达近90%的人口住在住房发展局提供的房子里。进入21世纪，随着人口老龄化，新加坡住房发展局开启养老住房计划，一居室单元房面积分35平米和45平米，产权30年，售价4.78万-7.17万新加坡元。新加坡国土面积狭小，人口高度密度，通过政府垄断和私有化的住房政策，不仅保障了居者有其房，而且为新加坡的发展，提供了动力。
打破利益格局，需要立法执法。如果我们的城市以自我利益最大化为目标，而忽略农业转移人口群体的利益，国家利益和社会利益就不可能最大化。要打破现实利益格局，首先，必须要在法律上理清并确认市民化的社会成本与社会收益，既要看到成本，也要看到收益。第二，以立法形式，使社会和经济资源的配置分散化、市场化。一线城市和省会城市之所以吸纳农业转移人口多，城市病突出，不堪重负，关键在于行政权力的集中导致经济和社会资源的垄断。中国最好的教育、医疗、文化、体育等社会服务资源，几乎都集中在一线和省会城市，而众多三线、四线和中小城市缺乏就业机会，难以安生立业。第三，最重要的，是执法，而且不是选择性执法。应该说，中国的法律体系已经相当发育，劳动法、义务教育法、社会保障等，均有明文规定。但是，一些城市和决策者选择性执法或规避一些法律，使法律得不到有效实施。如果垄断型国有企业的性质是全民所有的话，那么其工资收益不应与国民平均收益差距太大；如果储备的国有土地是国有的话，其收益用于市民化的保障房建设，可以弥补大量资金缺口。
潘家华表示，改革开放后，城乡二元结构的制度安排，城市获取农业转移人口的各种直接和间接收益，忽略或拒绝认可农业转移人口市民化的收益，极大地阻碍和延缓了市民化的进程，不断积累并放大巨大的社会、经济和环境代价。农业转移人口的市民化，他们需要的，是基本的住房、教育、医疗、政治、劳动权益和均等的机会。于社会，于经济，农业转移人口的收益远大于成本。
