推进集体经营性建设用地入市制度改革 助推乡村振兴与共同富裕

　　2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该文件明确指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国集体经营性建设用地入市制度改革进入试点阶段。2015年2月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，拟授权国务院在33个试点县(市、区)行政区域内，在2017年12月31日前试行暂时调整《土地管理法》第43和63条以及《城市房地产管理法》第9条中关于集体建设用地使用权不得出让的规定。

　　随后，国土资源部(今自然资源部)在全国范围内选取15个试点地区，推进集体经营性建设用地入市制度改革。即允许村集体经济组织将集体经营性建设用地使用权通过协议、挂牌等方式，以租赁或出让的形式转让给乡镇企业或其他土地使用者。2022年2月22日，题为《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》的中央一号文件由新华社授权发布。该文件指出，“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。”基于前期在长垣市、德清县、和林格尔县等地的调研，笔者认为，可以从以下三个方面进一步地完善集体经营性建设用地入市制度，进而“释放”集体经营性建设用地的价值，促进城乡统一建设用地市场的建立，最终实现乡村振兴与共同富裕。

　　首先，进一步完善集体土地产权制度和土地增值收益分配规则，激发各利益主体的积极性与主观能动性，减少集体经营性建设用地入市制度改革过程中的各项物理成本与交易成本。健全的集体土地产权制度是促进集体经营性建设用地入市制度改革的前提，各地区应该统筹考虑不同利益主体的需求，结合当地的自然资源禀赋、社会经济发展水平等条件，制定出差异化的土地增值收益分配规则。政府、村集体与村民都是集体经营性建设用地入市制度改革的助推力量，比如，政府部门负责从宏观层面上把控集体经营性建设用地资源的使用与土地增值收益的分配，村集体经济组织、村庄能人、乡贤等负责集体经营性建设用地入市的具体操作环节，亟待建立奖惩机制以激励和约束上述利益主体的行为。集体经营性建设用地入市是一个复杂的过程，期间会产生土地开发、复垦、整理等物理成本，以及协商成本、行政成本、信息搜寻成本、监管成本等交易成本。因此，增强村集体经济组织的博弈能力，建立完善的沟通机制和信息共享机制显得尤为重要。

　　其次，在政府引导的前提下，充分发挥市场机制对于资源配置的决定性作用，探索多样化的集体经营性建设用地市场化治理结构。现阶段，囿于资金、技术等因素，集体经营性建设用地入市制度改革主要还是依靠政府部门推动。与此同时，构建完善的集体经营性建设用地市场体系，在集体经营性建设用地市场化交易规则的大框架下，各地区根据当地实际情况设计差异化的交易规则。另外，由于各地区的自然资源禀赋、社会经济发展水平等方面存在较大的差异，因此，不存在一种“万能”的、普遍适用的集体经营性建设用地市场化治理结构。各地区应当在坚持现有的三种集体经营性建设用地市场化治理结构(就地入市、异地调整入市、城中村整治入市)的前提下，结合当地实际设计出多样化的集体经营性建设用地市场化治理结构。

　　最后，改善土地行政管理体系，完善土地法律法规体系，继续推进国土空间规划的修编与完善。在我国垂直的土地行政管理体系下，务必要厘清“条”与“块”之间的关系，简政放权，努力实现“最多跑一次”。另外，不同法律对于土地资源利用与管理的相关规定存在差异，因此，要妥善处理不同法律之间的衔接问题。目前，我国的规划种类较多，因此需要统筹主体功能区规划、城乡规划、乡镇土地利用总体规划、村庄发展规划等不同类型的规划，建立国土空间规划体系，实现“多规合一”，做到“一张蓝图绘到底”。强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，建立统一标准、布局合理、融合刚性与弹性的国土空间规划体系，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，统筹规划生产空间、生活空间以及生态空间，谋划新时代国土空间格局。 【作者：陈准 单位：河南大学哲学与公共管理学院 本文系河南省社会科学规划决策咨询项目（编号2021JC33）阶段性成果】