党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这是在我们党的文件中首次将法治与善治联系起来，其依据的正是法治与善治的内在必然关系：法治是善治的基础，善治必须建立在法治之上，没有法治就没有善治，法治本身也是构成善治的基本要素。
善治就是良好的治理。尽管善治概念具有多种内涵，但其最基本的意义则是共通的，即善治必须以全体人民利益为出发点和着眼点，任何不能造福全体人民的国家治理都不能称之为善治。在现代政治文明语境中，善治至少应包含这样一些基本涵义：公民权利的保障，社会公平正义的实现，公权力的良好运行和公共利益的最大化。从治理方式来看，现代善治理念特指民主与法治。
善治必须建立在法治的基础上，这是由法治的本质、特性和功能所决定的。自从有了国家以来，国家治理面临的一个最大难题就在于，如何防止因执政者的私人欲望和感情影响执政的公正性而导致公权力异化。法治就是依法而治，它要求在执政者权力之上再设立法律的最高权威，目的就是要以法律的权威性来规范和约束执政者的权力，最大可能地保证执政者权力的正确行使。没有执政的公正性就不可能有国家的善治，而公正执政、为民执政又必须通过法治来保障。因此，国家的善治必须建立在法治基础上，只有法治才能保证善治。
法治的关键和重点是以法制权。 新华社发
法治的前提是良法之治
依法治国、依法执政，所依之“法”必须是良法。四中全会提出立法先行，因为只有首先制定出良好的法律，才能真正发挥立法的引领和推动作用，这是依法治国、实现良政善治的首要环节。良法本身也是法治的必要组成部分，正如古希腊哲学家亚里士多德所言：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身是制定得良好的法律。”良好的法律是法治的前提，没有良法就没有法治，也没有善治；若依恶法而治，那既不是法治，更不可能是良政善治。
良法与恶法的根本区别就在于：只有符合全体人民利益、以实现全体人民利益为宗旨的法律才是良法，反之，仅仅是为了维护少数人或社会强势集团利益而制定的法律则为恶法。就是说，良法与恶法的根本分界线正在于它们不同的出发点和落脚点。马克思曾批判资产阶级国家的法律“不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志”，它成了一个阶级对另一个阶级进行统治与压迫的工具，这样的法律就绝不可能是良法，而只能是恶法。
具体来看，良法必须具备至少以下几个基本特征：一是公正性，即良法要体现对所有社会成员的平等尊重而不得有歧视，良法不承认特权而只承认普遍权利。二是合价值性，即良法应是与自由、平等、公正、和谐、尊严等价值相符合的，而不得与这些人类文明的基本价值相违背。三是规范性，良法必须是明确、清晰的规范之法，而不能是模糊不清和模棱两可的。四是内在一致性，即法律要与宪法相一致而不得与宪法相冲突，法律与法律之间也必须协调一致而不可相互矛盾冲突。
良法的制定一方面需要有一个由人民授权的相对独立的立法机构来主导，这就是四中全会决定中提出的要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。另一方面，要大力推进民主立法，建立公民有序参与立法机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。
法治的基本要求是法律至上
法治是与人治根本对立的。二者的根本对立就在于，法治是将国家的最高治权归于宪法与法律，人治则是将国家的最高治权归于执政者个人或集团。换言之，法治并不以制定了法律制度为标志，法无权威仍非法治，法治的基本要求是法律至上，法律必须成为最高权威，法律之上别无更高权威。
坚持法律至上，才能从根本上克服执政偏私与不公的问题。人治的最大弊端就在于不可避免的偏私与不公，因为人治社会中执政者握有绝对的、不能被有效监督和约束的权力，以权谋私、因私废公的情况就必然会经常发生。相反，在法治社会，法律具有最高权威性和最大强制性，可以对执政者的权力进行有效规范和约束，从而最大限度地消除因个人的情感偏私而导致的不公。概言之，法治具有无偏私性和公正性的巨大优点，这也就是我们必须推行法治而反对人治的根本原因。
法律至上意味着法律是最高的准绳和最后的裁决。无论是普通民众还是政府机关都要遵守法律、按法律办事，依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务。没有人可以凌驾于法律之上，也没有人可以拥有不受宪法法律约束的特权，任何人违法都要受到法律的制裁。绝不允许任何人以任何借口、任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。
要将“法律至上”落到实处，非常重要的一环就是要推进司法独立，确保司法公正。司法机关依法独立公正行使审判权和检察权，不受其他行政部门、社会团体或个人的干预，这是法治的制度性前提。当前影响司法公正的最大问题就是行政权力干预司法，为此，四中全会提出要完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制，目的就是要杜绝行政权力破坏司法公正的问题，从体制机制上解决“权大于法”这一痼疾。
法治的关键和重点是以法制权
依法治国、依法执政，关键和重点是要用法律规范和约束公权力。自从有了国家和政府以来，就有了公权力的存在，法律就不仅要对公民个人行为加以规范和约束，还要对由国家和政府行使公权力的行为加以规范和约束。在政府与民众之间，掌握公权力的政府通常是强势的一方，公权力侵害公民权利、破坏社会公正的事情更容易发生，其社会危害也更大。正是认识到公权力作恶的可能性和严重性，因此，历史上的思想家们大都更强调法律对政府和执政者的约束功能，并将行政权力的法律制约作为法治国家的重要特征。
“绝对的权力导致绝对的腐败”是一条铁律，任何公权力都必须受到有效限制和约束。贪污腐败的频发，其根源就在于权力过大，而对权力的监督约束力度又严重不足，导致贪腐的机会很多，风险和代价不够大。世界各国的治理实践证明，只有执政者的权力被严格规范和限制，才能真正有效遏制贪腐的蔓延，也才能够确保公权力的正确行使。
用法律制度手段约束公权力，把权力关进“制度笼子”里，是对权力进行制约的最有效途径，也是依法治国、实现良政善治的关键所在。我们长期以来更多是依靠行政权力内部下级对上级的服从关系去制约权力，这当然也是需要的，但这种权力间制约不应成为主要的甚至唯一的权力约束方式，这不仅达不到真正管住权力的目的，还有可能滋生出人身依附、唯上是从和拉帮结派、结党营私等弊端。在法治社会，法律约束才是最有效的权力制约方式。只有依法规范与约束权力，才能实现对权力最根本也最有效的制约。立法规范权力、健全依法决策机制和推行政务公开，都是为了达到以法制权目的的必要措施。
（胡波 作者单位：重庆社会科学院社会公平正义研究中心）
