图为江苏省南通市连日来雾霾天气持续，城区浓雾弥漫。 新华社发
整整一周，江苏都笼罩在重重雾霾之中。学校停课、工厂限产、交通堵塞，微博微信中不时上传的城市被浓雾“霾没”的照片和各种啼笑皆非的调侃，让每一位市民都心情沉重。
在南京，即使是大白天，一些城区路段的能见度都不足1公里。因为持续污染，南京市发布了空气质量红色预警，数家大医院儿童呼吸科门诊量接连刷新纪录，学校不得不为此停课两天。
即使是在“江尾海头”的南通市，也无法享受到任何地理上的优势，甚至以PM2.5浓度549一度排名江苏首位。
但《法制日报》记者注意到，不少地方媒体对农村地区焚烧秸秆导致空气严重污染的报道以及环保部门、气象部门对雾霾成因主要归结于秸秆焚烧的分析，片面归责于“立法禁烧”后的执法不力问题，实际上起到了误读立法本意、忽略综合施策的偏离效应。
秸秆焚烧有数千年历史，但为何在本世纪以来，对大气环境的破坏愈演愈烈？仅仅靠用强力方式“围追堵截”而疏于从法律、政策上综合施策，加大综合治理、综合利用，恐怕“秸秆之结”短期内难以解开。
记者了解到，2005年4月起施行的《固体废物污染环境防治法》就明确“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆”。
专家解释说，我国种植业产生的秸秆是最主要的污染物，包括水稻、小麦、油菜、玉米在内的秸秆，每年超过6亿吨。在农村能源来源单一的过去，秸秆是广泛用于农民生产生活的主要燃料，但放在长达一年的时间段里燃烧使用，并不会对大气产生污染聚集效应。但随着液化气走入寻常百姓家，富余的秸秆日益成为影响、甚至威胁到农业生产生活的重要问题。随之而来的大气污染加剧，直接威胁到城市公共安全问题，不过是“秸秆之结”的衍生品。
江苏作为农业大省，每年的秸秆产量突破4000万吨。随着焚烧秸秆日益威胁环境安全，2008年12月，《江苏省固体废物污染环境防治条例》在征求意见稿中，就加入了“禁止露天焚烧秸秆”的条款，但限于上位法的明确限制，“全面禁止焚烧”无法在立法上获得支持。
江苏省人大法制委副主任委员王腊生介绍，江苏省人大常委会于2009年5月就作出了《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，效力等同于地方条例，属于地方性法规性质。
记者查阅该决定了解到，基于上位法的规定，江苏确定的禁烧区域为：南京市的行政区域、其他设区的市的城市建成区周围三十公里范围内、不设区的市和县人民政府所在地的镇的建成区周围五公里范围内，以及机场周边二十公里范围内、高速公路及国道、省道和铁路两侧五公里范围内。并明确设区的市、县(市)人民政府可根据本地实际划定的其他区域。
“这些规定属于有条件的禁烧，而非全面禁烧。”王腊生表示，该决定在立法设置上十分完整，不仅规定了禁烧的范围，而且侧重政府各部门应建立协调机制，共同做好秸秆综合利用和秸秆禁烧方面。“堵”的规定有了，但在实际操作中却受限于执法条件存在的多重问题，在“疏”的方面，短期内难以扶持优化相关产业，建立起综合利用的成效，以降低焚烧秸秆对大气污染的影响。
记者近年来在种植业密集的苏北地区采访发现，由于一些地区简单照搬法律条文，片面强调“禁烧”，而忽视综合利用问题，“秸秆之结”已经衍生和呈现出严重的农村地区地表水污染问题。
在淮安市，原本农村地区水网密集的现象，随着一个个工业区上马建设而受到威胁。尤其是化工园区周围的地表水、土壤环境问题日益严峻。在被称为“鱼米之乡”的洪泽县，农村地区大部分河道、天然水塘由于禁烧秸秆后的秸秆弃置问题，水体富营养化加剧。加上基层组织不重视河道积淤问题，不少农村地区水体发黑变臭，直接影响了农民生活质量。
据了解，虽然江苏省人大常委会出台的决定明确了秸秆弃置于河道、湖泊、水库、沟渠等水体内，由环境保护行政主管部门责令限期清除，情节严重的可处五十元以上二百元以下罚款，但这些条款的执行力很难实现预期。
“多头管理问题，在焚烧秸秆、弃置秸秆问题上很突出。”一位法律专家分析说，环境执法部门、农业部门、城市管理行政执法部门，乃至于水行政主管部门或者航道管理机构，都可以在秸秆问题上依法行使管理职权，地方政府迫于“禁烧”压力，还对基层乡镇人民政府、村居委会下达行政命令，公安派出所甚至也被纳入执法主力。
据了解，仅2012年江苏省夏粮种植面积达3565.8万亩，执法的“人海战术”在如此大范围的面积上，显然显得微不足道。
江苏省农林厅相关统计显示，目前农作物秸秆在农业、能源、加工三个方面的利用量，分别占总产量的34%、23%和4%。也就是说，在这个数据之外，有40%左右的秸秆量，不是被焚烧，就是被丢弃。
而不少专家建议利用秸秆发电、加工板材、替代煤炭用于民用取暖、工业化用于制浆造纸、推动秸秆机械化还田等具有较强针对性的举措，却因为缺乏有效而全面的政策扶持机制，短时间内难以实现集约化效应。
“秸秆重量轻、体积大，光用于收集、运输需要投入的人力、物力、财力就不少了，一个劳动力支出日均在上百元，即便有了良好通畅的收购渠道，对农民来说也是吃力不讨好。”江苏省科技厅农村科技处负责人介绍，秸秆综合利用缺乏投入、经济效益低，要让农民“不得不烧”转变为“舍不得烧”，还尚存政策扶持、科技支撑等多重问题。
“虽然秸秆焚烧是导致雾霾污染的重要方面，但这次席卷江苏的大气污染问题，显然足以警醒全社会，由此造成的停产停课、交通事故频发，已严重威胁到了社会生产生活秩序，实际上应当作为一个公共安全问题，急需引起充分关注，通过综合施策，完善法制，加大投入，强化监督，在未来数年里，尽快还原一个万里无云的蓝天。”一位法律界人士呼吁，大气污染造成的巨大损失难以简单用金钱衡量，这本账，全社会要仔细算一算了。 □本报记者丁国锋
