中国城管走向何方?专家吁人治标准变为法治标准

　　二、城管执法体制：无行业主管部门

　　在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。

　　无行业主管部门的执法机构体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。现在的问题是，这种体制探索至今，已经逐渐显露出一些问题，值得关注。

　　问题之一，与现行的行政管理体制之间不协调。我们多年形成的行政机构体制，是自上而下的行业管理体制，从县(区)——市——省——中央四级行业管理体制，几乎各个行政机关都是这样，唯独城管执法机构和行政(政务)审批服务中心例外。从机构改革角度看，无行业主管部门也是一种探索，但现在的问题是，我们在整个大行政管理体制背景下，没有给无行业主管部门的体制提供足够的制度支持和体制支持，使得这种无行业主管部门的探索成为了“孤立无援”的一个“怪物”。其他执法机构的运行和体制，都是按照行业主管部门这个大体制在运转，自然又顺畅，城管执法机构的运行和体制则无法使用这个大体制和大背景。因此，城市管理行政执法缺乏体制支持，处处制肘，随时可能面临新的问题和“存废”危机。

　　问题之二，把城管执法事务看成是纯属市、县地方事务目前缺乏足够的法律依据。城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府，这是事实。这个事实的逻辑结论似乎告诉我们，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务，其实不然。因为迄今为止并没有哪部法律规定城管执法事务属于市、县地方事务和城市事务，而且，很多法律法规规定的城管事务其实倒是非地方事务。违法建设的规定是城乡规划法的规定，占道经营的规定是规划和道路交通法律法规规定的，等等。换言之，城管执法的很多“标准”都是中央的法律法规规定的，而不是地方的法规和规章规定的。所以，从立法规定内容看，把城管执法事务看成是地方事务和城市事务，实际上是缺乏足够法律支持的。从现行法律法规规定看，城管事务更符合行业管理事务的特征，即从中央到地方的事务。这样，就出现了一个矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有从中央到地方的体制相协调。

　　问题之三，城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来，一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难，这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等，都可以自下而上地反映诉求，唯独城管执法机构的诉求按照程序一般也就到达所在城市政府。这样，诸多问题在省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能忽略掉城管执法机构和城管执法事业的利益。例如，编制问题、身份问题、执法手段问题、机构协调问题以及行业培训等等。虽然自下而上、上下一般齐的体制，也存在着多种弊端需要改革，但无行业主管部门的体制目前存在的问题和困难更多更大更新，不可忽视。

　　我认为，解决城管执法机构体制问题可以有两条途径：一是回归大体制，仍然按照现行的行业管理体制，建立自上而下的城管执法机构体制，也就是通常所说的给城管在省和中央确定“婆婆”即主管部门。这个途径实际上是一个回归的途径，最大的好处就是非常契合现行的行政管理体制，很多体制问题和事业问题都可以迎刃而解。但这是一个后退的道路，等于宣布了相对集中处罚权制度和综合执法制度改革探索的失败，不可取。二是坚持无行业主管部门体制的探索，但从立法上给予足够的支持，使得城管执法机构和城管执法事业不靠“人”(主管部门)而靠制度(法律规定)。也就是说，通过专门的城管立法，把城管执法机构的性质、编制、城管执法人员的身份、城管执法的职能职权、手段、城管执法的标准、城管执法的协调机制、城管执法队伍的建设培训等，一一明确规定下来，用国家法律和配套法规的形式，给城管机构体制和城管执法体制以足够支持，使它能够独立前行。

　　三、城管执法职能：综合执法

　　城管执法体制，是行政管理体制改革和探索的产物。因此，对当前城管执法体制面临的这样和那样的问题，不能就事论事，也不能从部门角度看问题，而应该放在行政管理体制改革和探索的大背景下来考虑。

　　部门职能界限模糊，多头执法、交叉执法、重复执法，是多年来行政管理体制存在的一个顽症。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理执法中存在的上述问题，从体制上避免“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。

　　现在，由于城管执法毕竟是体制改革和探索的新产物，体制、机制、制度还是方式方法、规范化等方面，都还存在着一些问题需要解决。对于这些问题，有两种态度：一是继续集中城管执法权，二是分散还权于各个执法部门。我认为，我们应当继续改革和探索城管执法体制，积极推进城管执法权的集中，而不是也不应该是还权于各个部门，走回老路上去。不仅如此，相对集中处罚权制度的改革，要进一步深化，逐步走向城管综合执法职能。

　　其一，还权于各个部门，就会重演“八个大盖帽管不住一顶破草帽”现象。现有的行业管理体制，无法避免职能交叉和界限模糊弊端，部门越多，执法权越大，越能发生界限不清和职能交叉重复问题，这些问题虽然可以通过部门的协调体制来作些弥补，但体制弊端仍然是存在的，无法从根本上解决问题。从当前社会管理广泛角度看，这个问题不仅出现在城市管理领域，不少领域也面临着同样的问题。如食品安全监管职能和体制，目前是分段监管、各司其职。但由于监管部门太多，分段太多，所谓各司其职事实上很难做到。从而导致食品安全监管的诸多问题。如“四个部门管不了一根豆芽菜”，“十几个部门管不住一头猪”，“七八个部门管不好一勺奶粉”，等等。这些现象，足以说明，推行综合执法职能，不仅是城管的方向，也应当是行政管理职能体制改革的方向。

　　其二，现代城市管理的综合性，决定了城管执法的集中性。我国在积极推进城镇化建设，城镇的高速发展和建设实际上已经给我们展现了城市管理的新特性，那就是综合性、牵连性。城市的交通问题，不仅仅是交通部门的可以单方面解决的问题，它涉及到城市规划、建设和服务设施的提供，城市的小商贩问题，也不仅仅是市场监管方面的问题，它牵涉就业、附近农村经济发展阶段、发展模式、市场准入门槛、商业服务布局、供求关系以及居民生活习惯等方面。牵一发而动全身，是城市管理综合性的体现。城市事务的综合性，需要集中的管理机构才能够有效的管理，这是事务的本质所决定了的。所以，我认为，现代城市管理执法权不仅不能分散，而且随着城镇化建设发展的水平，还应当进一步的集中。

　　其三，部门集中和权力集中，都是行政管理体制改革的方向。在行政管理体制改革中，我们采用过大部门体制，把职能交叉重复较多的管理部门进行合并综合，形成新的大部门制。除此之外，我认为，行政职权的集中或者综合也应当是一个体制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政务)审批权集中改革，是将行政审批许可权进行集中，统一规范，减少流程，方便和服务于社会大众。城管执法是将以行政处罚权为中心的执法权进行集中，减少和避免行政执法权之间的交叉重复。无论是部门的集中，还是事权的集中，都应当成为行政管理体制改革的方法和方向。

　　虽然城管的综合职能不仅限于某个单一的方面，而是集中一些部门职能的综合执法职能。但是，这个集中的综合职能也应当是无限制、无规律、无范围的“大城管”。其实，城管职能的核心还是城市的市容市貌秩序环境卫生等，以及与这些职能相关联的其他职能。所以，需要规范城管的综合职能，地方政府不能随意地把需要办的事、想要办的事、难办的事、没有人办的事等，都交给城管负责。城管不是也不应当是可以随意增加事项的“大箩筐”，城管也不应当成为各地的“二政府”。经过多年的体制改革和实践，我认为已经到了需要固化和能够固化城管执法职能的时候了，需要进一步规范城管的综合执法职能，使之适当、合理。

　　城管执法机构以处罚权为核心，并有相应的强制查封、扣押权。这样的职权和执法手段，是否能够保证处罚权的行使？这是个问题。解决这些问题，主要是两个方面：一是适当增加城管执法的权限手段，使其处罚权能够真正行使有效。例如，查验身份证件的手段，快速处理查扣小件物品的手段等。二是部门配合机制的硬约束，使处罚权能够与审批权、监督检查权等“上流”权限手段配合无隙。城管执法权，是一个典型的末端执法权。要使末端执法权有效，必须与前端执法权相互衔接。目前，这个衔接主要靠人为因素发挥作用，即协调前端部门配合。由于是人为因素为主，所以，不具有固定性和长期性，因人而异，因时而异，因事而异，导致效率低下，行政成本很高。解决这个问题的最有效办法，当然是把需要配合协调的权力手段都集中给一个部门，使这个部门有自上而下的所有权力。但这不符合城管改革的初衷和原则。所以，既要坚持城管改革的初衷，又要使协调配合有效有力，只能增强协调配合的硬约束。增强协调配合的法治化程度，降低人为因素的作用。通过立法规定的硬约束机制，实现权力手段之间、不同部门之间配合协调的无缝隙衔接。舍此没有其他办法。

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【 作者：张尚初  编辑： 徐珂 】