学者称城管执法应避免简单粗暴 由人治向法治转变

　　中国城镇化的快速发展，亟须城市管理与执法法治化的跟进。法治化的城管执法，必须解决两个核心问题：一是城管执法“姓甚名谁”即其自身的法律地位问题；一是城管执法怎么管的问题，包括管什么及管理的方法、手段等。

　　一问：

　　城管机构地位“合法”吗？

　　城管执法的体制需要理顺

　　编辑：在媒体报道、影视作品、百姓口碑中，城管的形象不尽如人意，似乎总有“恶”的一面。为什么会出现这种局面？

　　杨小军：在我国，“城管”指有特定含义的城市管理与执法人员，履行以市容市貌环境卫生等为核心的相关城市管理职责。当初探索城管执法体制改革，实行相对集中处罚权制度，其目的就是要解决在城市管理中存在的多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。在改革过程中，各地逐步建立起一套新的体制和职责权限，但同时也都遭遇新体制与现行通常体制之间的不协调、不一致甚至冲突问题。

　　为什么会“交恶”呢？城管执法机构履行的是国家社会管理职能，面对的是社会大众。与一些党政机关主要履行内部管理职能(如档案、机关事务管理等)不同，城管执法机构的职权主要是对城市的社会管理，如违法建设拆除、占道经营管理、户外广告管理、无证摊贩取缔等，采用的手段多具有强制性和涉权性。

　　编辑：城管工作人员是公务员吗？城管执法机构究竟应该是什么性质的机构？现行城管执法的体制有什么问题？

　　杨小军：现行城管执法机构的职能，最初是从规划、市政、园林、市容、工商、公安等政府机关职能中划转出来的，也就是说，城管执法机构的职能来源，就是政府机关原来的城管职能。

　　城管执法机构的职权，是以相对集中的行政处罚权为核心的。行政处罚权和行政强制权是行政职权的范畴，是一种具有国家强制力的公权力，也是直接涉及公民、法人、其他组织权利义务的公共权力，国家强制力特征明显，这类权力应当由国家(通过国家机关)直接行使。所以，城管执法机构，行使的正是政府机关典型的行政职权。

　　现在各地把城管执法机构定性为事业编制的事业单位，我认为，实际上是把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使，这既不合法合规，也不严肃合理，更不利于城管事业的改革和发展。

　　二问：

　　城管执法“姓甚名谁”？

　　综合执法的改革需要坚持

　　编辑：据了解，目前，各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。这种局面不免令人疑惑：城管到底“姓甚名谁”？

　　杨小军：目前，城管执法机构属于无行业主管部门的执法机构。这种体制，是行政管理体制改革和探索的产物，也是城市管理事务地方化和综合化的反映。当然这种体制已经逐渐显露出一些问题。

　　我国多年形成的行政机构体制，是自上而下的，是中央、省、市、县(区)四级行业管理体制。从机构改革角度看，无行业主管部门是一种探索，但问题是，在整个大行政管理体制背景下，无行业主管部门的体制没有得到足够的制度和体制支持，结果这种探索也就成为了“孤立无援”的“怪物”。因此，城市管理行政执法处处掣肘，随时可能面临新的问题。

　　同时，城管执法机构属于地方城市政府，不属于省政府和中央政府。这个事实的逻辑结论似乎表明，城管执法事务应当属于市、县地方事务、城市事务。但实际上，很多法律法规规定的城管事务并非地方事务。比如，对违法建设的规定来自城乡规划法，对占道经营的规定来自规划和道路交通法律法规。换言之，城管执法的很多“标准”都来自中央法律法规，而不是地方法规。从现行法律法规看，城管事务更符合行业管理事务的特征。这样，就出现了矛盾，即城管执法机构管理着从中央到地方的事务，体制归属上却没有与从中央到地方的体制相协调。这也容易造成城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映，省政府和中央政府及其部门决策的时候，可能会忽略城管执法机构和事业的利益，如编制、身份、执法手段、机构协调问题以及行业培训等。

分享到: 腾讯微博 QQ空间 新浪微博 搜狐微博 开心网

【 作者：邓永胜  编辑： 】