独家责任：“民间立法保护中小学生”的洛阳尝试

　　起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》的两位主要人员：吴兴武、徐文（女）。

　　核心提示

　　2008年4月6日，洛阳市政府在媒体上发布消息，决定采取公开招标的方式，委托社会力量起草一部条例的草案代拟稿。2009年3月1日，这部由社会力量起草的《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，经河南省人大常委会批准后开始正式实施。这部法规从起草开始，就引起了社会的广泛关注，因为，这是继郑州之后，河南省又一个尝试民间立法的城市。作为一部由社会力量起草的地方性法规草案，意义远非条文本身，而在于民主立法的推进、公民与立法机关的良性互动。尽管如此，这部“民间立法”的成果还是被赋予了很多希望，但它的实施效果还有待进一步验证。专家也表示，并不是所有律师都适合“民间立法”。

　　民间力量起草的法规实施

　　2009年3月1日，普通的一天。

　　然而，对于河南王城律师事务所的主任吴兴武和他的同事们来说，这一天是值得高兴的。因为他们亲手起草的《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》，经河南省人大常委会批准后开始正式实施。

　　作为洛阳市首次委托社会力量起草的地方性法规，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》备受洛阳市各界关注。“我们借用民间力量起草法律法规，目的就是想避免立法的部门利益化。”3月3日上午，洛阳市政府法制局法规科科长杨尚辉说，委托社会力量起草是该条例的一个最大特点，“选择这样一个条例委托社会力量起草，主要是考虑到与老百姓关系密切，谁家都有学生，此外，这样的法律专业性也不是很强”。

　　“不仅仅是首次委托社会力量起草这一个特点，最重要的是这个条例牵涉到千家万户。”吴兴武也表达了同样的观点，洛阳市每年非正常死亡的中小学生有四五十人，相当于每年有一个教学班在非正常“消失”。2008年上半年，洛阳市非正常死亡的学生已达18人。学校安全事故已成14岁以下儿童的第一死因。

　　此外，目前我国还未出台学生伤害事故预防和处理方面的专项法律法规。在学生伤害事故处理过程中，教育部门与学生家长常常在事故原因、责任分担、赔偿范围等方面纠缠不清。

　　3月3日下午，洛阳市教育局一位不愿透露姓名的工作人员告诉记者，教育界都盼望有这样一部法律法规出台。“中小学生发生意外事故时，不论责任是不是在学校一方，最终，学校都要作出相应的赔偿，导致很多学校干脆取消课外活动，这对于学生的健康成长十分不利。”该工作人员说。

　　起草过程市民广泛参与

　　显然，这样一部由社会力量起草的地方性法规，被赋予了很大的希望。

　　回忆草案的起草过程，河南王城律师事务所律师许文感慨万千：“毕竟这是洛阳市首部社会力量起草的法规草案，能亲自参与并创造这段历史，我们很荣幸，也很自豪。”

　　2008年4月6日，洛阳市政府在媒体上发布消息，洛阳市政府法制局、洛阳市教育局决定采取公开招标的方式，共同委托社会力量起草《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》代拟稿。这是洛阳市通过社会力量以公开招投标方式确定地方法规草案起草单位的第一次。4月22日，河南王城律师事务所从8家投标单位中胜出，获得代拟权。

　　“招标过程非常公正，所有竞标单位都是单独陈述，我们设有专门的评审委员会，对竞标单位进行打分。” 洛阳市政府法制局法规科工作人员王可军告诉记者，政府只是象征性地支付给中标单位一点费用，“这个法规的出台，总共才花费了一万多元”。

　　5月初，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》第一稿出炉，经过反复修改，6月20日，完成起草任务。

　　“虽然起草时间不长，但是，质量还是相当高的，起草人员经过认真修正和讨论，大的修改总共5次，小的修改有几十次。”王可军。

　　“可以说，草案代拟稿是由无数热心市民共同完成的，律师和法学专家只是将市民的语言转化成法律专业用语和条文。”吴兴武说，“没有市民广泛的参与和支持，这么短时间完成草稿是不可能的。没有中标的单位，也都很友好地把他们的想法告诉我们。”

　　这部法规是为了保护学生的权益的，就不能忽视学生的意见，起草工作委员会向市区、郊县、乡镇、农村学校老师、学生、家长发放调查问卷，进行随机调查。在一次教育系统座谈会上，更是吸引了87所学校的127名教育工作者参加。

　　“最让我们感动的是，在法规起草过程中，有不少学生家长找到我们表达他们的想法。”许文告诉记者，有一次，一位家长找到她，说自己的孩子由于学校压力过大，精神出现了问题，希望能用法律法规的形式保证学校开展心理教育，“最终，我们通过认真的调研，把开展心理教育写进了法规。”

　　法规内容极具操作性

　　此次，洛阳市委托社会力量起草的地方性法规，在具体内容上也很有特色。

　　比如，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》规定：提倡监护人在自愿基础上为学生办理人身意外伤害保险；学校应该经常举行应急演练；如果学生不上学，教师有责任告诉家长等。

　　中小学生人身伤害事故的预防和处理涉及多个部门，各部门的职责如何划分？一些违规违法行为该如何明确？法规中都有明确规定，极具操作性。本条例共42条，其中，预防性的占有18条。

　　吴兴武告诉记者，在目前的司法案件中，普遍存在对学生保护偏重，对学校保护偏轻的问题。“学生应该得到很好的保护，但是，把什么责任都推给学校，也是对学校的不公平。长此以往，学校什么活动都不敢搞。”吴兴武说，现在很多家长对学校的要求有点过高，按照那些家长的要求，一个学生配一个老师恐怕都不行。

　　吴兴武还向记者讲述了一个真实案件，一名初一的学生在课间玩双杠时摔伤，最终法院判决学校赔偿绝大部分医疗费用，事后，学校干脆拆掉了双杠。

　　吴兴武说，此次他们起草的法规，把所有责任都划分得很清楚，哪些情形，学生受伤害，学校或者相应部门必须承担相应责任，哪些情形，学生受伤害，需要自己负责，都一清二楚。

　　据河南王城律师事务所调查，为了避免学生伤害事故发生和承担赔偿责任，一些学校已经发展到减少甚至取消了学生课外活动、劳动实践、校外活动甚至体育课等一些必修科目；有的学校为在寒暑假期间不让学生进校活动，而封闭学校大门，甚至在课余时间把学生关闭在教室里。“我想，这样的结果谁都不愿意看到，我们此次立法的初衷是想通过法律的手段，尽量杜绝这些现象的发生。”吴兴武说。

　　民间立法的形式更受关注

　　面对这样一部出自“民间”的地方性法规，各方都有自己的看法。

　　洛阳市政府法制局法规科工作人员王可军认为，在法规起草过程中，起草者站到了中立立场，对责任的划分非常明确，“特别是那些预防性条款，能够很好地起到防患于未然的作用”。

　　“无论是作为法律工作者，还是作为普通洛阳市民，看到这样一部法规出台，我都很激动。”从事法律工作的王小杰更多的是关注立法形式，采取招标方式进行法规草案的起草，能集思广益，能体现更多民众的诉求，还体现了立法的民主性。

　　王小杰分析说，采取招标立法的方式进行法规草案的起草，能保证法规内容的科学性。对于法规草案的起草，如果仅仅由政府或其指定的部门、学术机构来起草，难免视野狭窄。而采取招标的方式，可吸引更多的优秀人才参与立法，让最优秀的人获得草案的起草权，这样能保证立法的质量。

　　家住洛阳市唐宫路的白洪涛虽然对此次“民间立法”并不十分清楚，但他依然觉得，这种形式很好。“我希望这个法规能够保护好学生，在学生出现意外事故后，不要让学校钻空子。当然了，也要保障学校的权益，也不能冤枉学校。”白洪涛说。

　　洛阳一中的方进强老师同样认为，这种立法形式很好。“学校有时候很想组织室外活动，并且也需要室外活动，但总是有顾虑，希望这个法规能够消除学校的这种顾虑。” 方进强老师说。

　　并非所有法律都适合“民间立法”

　　作为一部由社会力量起草的地方性法规草案，意义远非条文本身，而在于民主立法的推进、公民与立法机关的良性互动。

　　“委托社会力量起草法规，能够促使政府决策的科学化、民主化和公开化，也可以提高普通公众的权利意识和对公共事件的参与意识，立法的公开化也将是一种趋势。”杨尚辉说。

　　作为《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》的主要起草者，吴兴武和许文希望他们的劳动成果能够真正起到作用，法规中的条文能够落到实处。“委托社会力量起草法律法规，应该说是立法工作的一个进步，今后的立法肯定会更加公开透明，利益相关人也要更加积极地参与。”许文对未来充满希望。

　　司法部研究室副研究员刘武俊曾表示，律师是为社会提供法律服务、具有民间立场的法律工作者，在立法上具有利益相对中立的特点。实践证明，由地位相对超脱、利益相对中立的律师起草法规草案，在一定程度上可以有效避免由行政主管部门负责起草的“立法部门化、部门利益化”倾向，防止地方立法中的腐败现象。从这个意义上讲，让律师成为“立法之师”堪称立法腐败的“克星”，但是，并不是所有的法律都适合通过招标的形式进行民间立法。

　　当然，在推动民间立法方面，洛阳并不是首个吃螃蟹者。此前，北京、重庆等地均有尝试。

　　2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，开了律师起草地方法规之先河。但这是一次尴尬的尝试，因为草案曾被“推倒重来”，最后通过的法规与律师最初所拟的草案相差甚远，又回到了“部门立法”的老路上。

　　河南大学法学院教授周兴强认为，立法招标是一个新事物，需要审慎地组织，并且周密地研究可能发生的问题，才能得到一个好的法律文本。也不是所有的法律起草都适宜进行立法招标的，立法招标只是公民参与法规起草的一种途径，仍然需要我们多途径地进行探索。但它有助于扩大公民有序地政治参与，却是毋庸置疑的。

　　“但有必要指出的是，这种高质量和公正性只是相对意义上的，我们切不可怀有那种不切实际的幻想，认为只要一立法招标，法律就会完全公正。”周兴强说。

（ 作者： 晚报记者 袁帅 文/图 编辑： ）