独家责任：政府养“猫”改变基层治污怪状

    核心提示：2月下旬召开的郑州市财政工作会议宣布，从今年起环保机构经费将全额纳入财政预算。这并不是环保搭上“皇粮”的最早消息，在2004年之前，郑州市级环保部门的人员与公用经费已经纳入财政预算。根据中央精神，2006年国家将全面推进排污费收支两条线，最基层的县级环保部门经费列入财政预算。有专家认为，排污费与人员工资和公用经费的脱钩，使得地方环保队伍的阳光执法有了保障，而更为期待的是，财政的介入，将促使地方环保增加投入，完善地方环境管理体制。   

    环保沐浴公共财政之光

    2月22日，郑州市举行的财政工作会议上，市财政局局长赵健表示，为促进资源节约型和环境友好型社会建设，环保机构经费全额纳入财政预算，排污费收入全部用于环境污染防治。赵健说，这将改变环保机构靠“吃”排污费过日子的局面。

    消息甫出，环保话题再次成为热门。3月2日，郑州市环保局综合规划处处长任岩在接受记者采访时也表示，经费全额纳入财政，对基层环保执法部门而言意义犹为重大，可以消除环保部门的执法顾虑，减少地方保护主义的压力。

    事实上，虽然从2003年起，国务院就颁布了《排污费征收使用管理条例》，但由于不少地方环保机构长期依赖排污费运转，排污费收支两条线在推行过程中难度较大，尽管有“环保开票、银行收钱、财政统管”的方针出台，在制度上杜绝了乱收费、乱罚款、随意挪用等违规行为，但在现实中，一些地方依旧变相“吃”排污费。2002年，国家审计署审计46个重点城市排污费征缴、分配和使用情况时，就发现预算安排中用于污染源治理的资金仅占排污费的44％，远低于国家规定80％的比例；财政、环保等部门截留挪用环保资金6亿多元，用于平衡预算、购房买车、经商办企业等。

    有关人士认为，今年媒体公布“全面推进收支两条线”与“全额纳入财政”之后，之所以再次引起公众关注，实际上缘于地方环保体制与财政上仍旧存在一定问题。一位环保官员对记者表示，国家推进收支两条线，实行的是自上而下的顺序，从2003年底开始，市级以上环保部门基本开始将人员经费与公用经费纳入市级财政，同时将征收排污费纳入财政设立的环保专项基金。因此，“2006年，重点和难点还在于市级以下，特别是一些经济条件不好的县”。

    2月28日，河南省环境保护研究所规划研究中心主任工程师潘鸣钟对记者说，环保经费全额纳入财政预算后，基层环保机构会在财务与机制上面临较大调整。“根据中央政策，2006年要全面推进收支两条线，‘全面’的意思就是要到达县这一级，也就是最基层的环保部门。这意味着2006年实际上是地方环保迈向规范的最后期限。”

    从“老鼠”养“猫”到政府养“猫”

    潘鸣钟的另一个身份是政协第九届河南省委员会常务委员。2005年，在省环保机构的一次全面调研中，他注意到地方环保机构存在“三个一半”现象：一是县级环境部门一线执法人员中，工人、临时工占一半以上；二是学历低于中等专科以下的占一半以上，缺乏专业知识；三是没有经费，“财政不管”需要自筹的占一半以上。潘鸣钟据此在政协会议上提交了建议提高环保队伍素质、健全环境监管体制的提案。

    潘鸣钟认为，这“三个一半”造成的后果十分严重。“一方面缺乏专业人才，治污工作效率不高，另一方面多出来的人员工资和办公经费保证不了，就只有拿收的排污费去顶。如果把排污企业比做‘老鼠’，环保执法人员应该是‘猫’，可现在的状况是‘猫鼠同吃一锅粥’，甚至是‘老鼠’养‘猫’。”

    对此，地方环保机构违规执法与集体腐败案件，一直是媒体“照顾”的重点，基层环保机构的被曝光率持续较高。而经费全额纳入财政之后，“老鼠养猫”有望改为“政府养猫”。

    “中央和省级政府一直在寻找改善地方环保的办法。除了社会舆论的压力，另一方面也是环境压力不断增加所致，政府对环境的重视和对可持续发展的理解在不断提高。”3月2日，河南省环保局人事处处长周文献在接受记者采访时说。

    今年2月，国务院下发的39号文《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中强调，未来15年我国人口将继续增加，经济总量将再翻两番，资源、能源消耗持续增长，环境保护面临的压力越来越大。

    “具体到我省来说，河南是一个经济发展任务比较重的省份，一些地方为发展饥不择食，项目无论污染大小，只要能赚钱就上，但河南环境容量很小，这就造成了环境压力和环保任务一直比较重。”周文献说。

    2003年10月，河南省政府第30次常务会议通过的《河南省排污费征收使用管理办法》规定，排污费的征收、使用必须严格实行收支两条线，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费由本级财政予以保障。

    “尽管从目前来看，一些经济比较困难的县区实现纳入财政还有困难，但法规和方案的不断细化，显示了‘政府养猫’、改变基层环保混乱局面的决心。”潘鸣钟说，“政府的决心在一步步增强。”

    “皇粮”保障阳光执法

    “纳入财政之后，政府每年的投入会更多一些。”3月3日，郑州市环保局的一位财务人员对记者说。尽管市级环保机构的经费2004年已纳入财政，但占开支一半左右的事业发展专项资金则得不到完全保证，今后，这一块儿也将得到财政的支持。这位财务人员说，事业发展专项资金主要用于环保事业发展、人才培育等，去年总额约有1000万元。

    对环保机构影响较大的还有专项资金的使用。郑州市环保局综合规划处处长任岩说，以前企业交纳的排污费，70％~75％仍要返还给该企业，进行污染专项治理。新的排污征收管理办法执行以后，这笔钱全部纳入环保专项资金，可以集中使用，环保机构依据从重到轻的次序立项安排。

    但在舆论看来，环保机构经费全额纳入财政之后，最突出的作用是有利于环保机构的阳光执法。靠“吃”排污费过日子，严重影响排污费的正常使用，更不利于部门的公正执法，对排污企业的罚款却成了环保部门可随意支配的收入。一位环保官员对记者说：“一些地方环保部门对企业征收排污费并不是按量，而是去年交多少，今年商量一下还交多少，几乎是随意的。”

    潘鸣钟出示了一份2005年由纠风部门在全省范围内所做的问卷调查，涉及省环保系统的反馈意见有629条，其中76％以上是反映全省各地的环境监管体制不健全和执法主体存在问题的，“有的是居民反映附近的污染企业没人管，有的是企业反映环保执法人员违规执法”。

    而在经费得到保证后，一方面理论上不必再借助排污费支付工资和公用经费，另一方面，收缴的排污费被设为环保专项资金，其支取使用的规范性、透明性加强。“再想像从前一样吃排污费，已经没有正当理由了”。业内人士认为，这势必会从整体上增加环保执法的透明度。

    促使基层环保执法体系完备

    业内专家认为，全额纳入财政的另一个结果是将促使基层环保机构的规范化建设。“实际上，规范化一直是地方环保机构的一个软肋。财务混乱、执法尺度不公与人员超编等现象，都是因为规范化的欠缺。”河南省环保局人事处处长周文献说。

    同时，一些地方为了不让环保占用行政编制，将环保局性质定为事业单位，有的还将城建与环保合并。对环保机构进行设置时，有的县是依据当地工业产值，有的是依据人口规模，有的则是依据GDP。

    “什么级别的环保机构需要什么级别的配置，设置哪些部门，需要哪些职位，具体做什么，没有一个规范的条框。”周文献说：“性质不对，实际上就不具备执法主体资格，你怎么去治污？”

    纳入财政之后，政府对只属于编制内的经费有效投入，将使地方环保机构面临的规范化问题更加紧迫，“逼迫”地方对超员、人员素质、机构设置等问题进行改善。“比如，编制只能减不能增，今后地方机构再进人它就要考虑一下怎么安排、划算不划算。”省环保局一位官员对记者说。

    今年2月中旬国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求，建立和完善环境保护的长效机制，规范环境执法行为，实行执法责任追究制，同时要完善环境管理体制，县级以上地方人民政府要加强环保机构建设，落实职能、编制和经费，完善地方环境管理体制。业内人士认为，国务院的决定对地方存在的问题“针对性是很强的”。

    “国务院的决定出台以后，媒体发表了各类解读文章，大家都很关心地方环保的人员、体制这一块儿怎么办，地方上每一个岗位应该是什么人？他们的任务具体是什么？超出编制的其他人怎么办？”2月28日，一位环保官员对记者说，这些问题将被敦促解决。

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（ 作者： 记者 游晓鹏 编辑： ）